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娄洪:规范推进PPP项目政府采购工作

2019-01-18 12:47 来源:中国政府采购网打印

  “十三五”规划建议提出,要创新公共服务提供方式,能由政府购买提供的,政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸收社会资本参与。借此机会,我简要向大家通报一下PPP项目政府采购工作的进展情况,并就如何规范开展PPP项目政府采购活动,谈几点认识。   

  一、PPP项目政府采购工作的进展情况  

  PPP的本质是政府创新公共服务提供方式而进行的一种特殊采购活动,依法属于政府采购的管理范畴。但相较传统服务项目采购模式,PPP模式建立了全新的管理理念和操作流程,政府和社会资本的合作期限长、履约风险防控要求高、采购合同体系复杂,专业性要求更高。史耀斌副部长在刚刚结束的第十五届中国经济论坛上指出,推广PPP模式是公共服务、供给机制的配合,是供给侧结构性改革的重要内容。因此,提高PPP项目政府采购专业化水平,大力推动PPP项目实施,是当前和今后一个时期政府采购的重点工作之一。

  财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》印发后,一年来,各地、各部门按照财政部的要求,将PPP项目社会资本合作者的选择纳入了政府采购管理范围,通过严格、规范的程序保证了采购的规范和透明,特别是财政部新认定的竞争性磋商采购方式,在实践中得到了较为广泛的运用,促进了一批PPP项目的落地实施。但从我们跟踪了解的情况看,PPP项目政府采购工作在取得初步成效的同时,也还存在不少挑战,主要反映在以下两个方面:  

  一是思想认识上存在误区,依法采购的意识不强。一些地方忽视了PPP是供给侧结构性改革的重要内容,是全生命周期的管理,仍然将PPP作为一个市场化的融资手段来对待,固守传统的招商思维,主要依靠政府自身资源去寻找社会资本,而忽略了优胜劣汰的市场竞争机制,在操作上规避政府采购法律制度约束,项目“形似而神不似”。   

  二是操作执行中存在急躁现象,采购过程不规范。财政部在进行PPP项目采购的制度设计时,设置了强制资格预审程序,除了验证市场响应程度、让社会资本提前介入项目为后续采购预留时间空间、提高竞争性磋商方式效率等考虑外,还有一个重要的考虑就是避免急功近利,防止发生“穿政府采购的新鞋走老路”,形成新的政府债务。实践证明,这种担心并非“杞人忧天”。我们发现,部分地方在项目采购中采取了“先上车后补票”的做法,先以政府会议纪要形式直接指定社会资本合作者,再到财政部门申请采用单一来源方式开展采购。还有部分地方为避免“二次招标”,不顾项目需求的特点,将社会资本合作者的选择和项目施工方的选择合二为一采用招标方式进行,实际执行效果不甚理想。    

  上述这些问题,既影响PPP项目的采购质量和效果,也不利于社会资本市场的培育,还为后续项目执行埋下了法律风险,必须在下一步的工作中予以规范。   

  二、规范PPP项目政府采购活动的几点考虑   

  如果说,PPP是一场政府和社会资本的“婚姻”,那么项目采购活动的开展,就是政府和社会资本“恋爱和磨合”的过程,并通过这个过程形成政府采购合同这个法定的“结婚证”。从这个角度讲,PPP项目社会资本合作者的选择,不仅仅是一个采购上的技术性问题,更是关系到项目“物有所值”价值目标实现,以及项目后续有效执行的关键性问题。在这个过程中,参与的双方都必须遵循契约精神,真诚相待,平等协商,重点把握好以下几个环节。   

  一是做好项目识别、准备与采购阶段的衔接。从我们掌握的情况看,现行PPP项目一次性采购成功的比例并不高,其中一个重要的原因,就是参与采购活动的社会资本数量不足。没有社会资本的积极参与,PPP就会是“剃头挑子一头热”,必须采取有效措施来扩大社会资本的参与面。一方面,项目实施机构要做好项目识别、准备阶段的信息公开,让社会资本能够在项目伊始就可以关注和跟踪项目情况,能够有针对性地提出有利于项目公平竞争和项目实施的意见建议,能够有充足的时间做好参与采购前的各项准备工作。另一方面,财政部门内部要做好项目实施方案验证与政府采购需求管理、供应商资格条件、采购活动评审的衔接,确保项目实施方案有关政府需求内容符合合规、完整、明确的政府采购需求管理要求,确保实施方案有关社会资本条件内容符合政府采购法定的供应商资格条款要求,确保实施方案有关竞争因素内容符合政府采购评审制度要求。  

  二是根据采购需求的特点选择合适的采购方式。按照现行的《招标投标法》和《政府采购法》,均是无预算不采购,需求不清不采购,这与PPP提倡的从项目立项等前期筹备工作开始时社会资本就介入的要求不相适应。为解决这一问题,财政部依法认定了竞争性磋商这一新的采购方式,允许PPP项目实施机构与社会资本就完善采购需求反复进行磋商,直至双方达成一致意见方才进入项目评审阶段,同时在制度上从资格预审、信息公开、采购结果确认谈判、PPP合同确认等方面,与PPP项目管理要求做了全流程衔接,并遵从国际惯例,不再对依法竞争获得合作者身份的社会资本提出二次招标选择承包商的要求。项目实施机构和财政部门要按照项目的需求特点和效率要求,结合资格预审情况,依法选择适用各种竞争性采购方式。其中,对于核心边界条件和技术经济参数能够详细描述且在采购中不作更改的项目,应当采用招标方式采购,反之,则应采取竞争性磋商和竞争性谈判方式开展采购。只有出现法定情形,方可采用单一来源采购方式。  

  三是做好采购活动组织和信息公开。PPP模式遵循的公平、公正、公开和诚实信用原则和追求的“物有所值”价值目标,与政府采购法定的原则和追求的价值目标完全一致,这也是世界各国普遍将PPP项目纳入政府采购管理的一个重要原因。公平强调的是规则和标准,公正强调的是结果和争议处理,公开强调的是程序和社会监督,诚实信用强调的是契约精神。没有严格的程序执行,就没有合法的采购结果,没有充分的信息公开,就没有有效的社会监督。集中采购机构和政府采购社会中介代理机构,必须严格按照政府采购法律制度有关程序要求的规定操作PPP项目,依法做好采购需求、资格预审、采购文件、采购结果、采购合同、履约验收等各个环节的信息公开,防止出现因程序违法而导致采购活动失败,以及由此引发的后续法律纠纷。 

  四是依法签订和执行项目采购合同。任何一个国家的政府采购制度设计,均是围绕着采购合同的订立来展开的。采购活动的过程,就是形成双方平等的权利义务关系的过程。因此,世界各国均规定采购人与供应商享有自愿订立政府采购合同的权利,前提是必须遵守政府采购法的相关规定。PPP项目采购也是如此。项目实施机构在选择与之订立合同的社会资本时,必须严格执行政府采购法定的方式和程序,并严格按照采购文件确定的事项和依法确定的采购结果签订PPP项目合同。项目合同一旦订立,对项目实施机构和社会资本就形成了法律层面的保护,任何一方都不得随意更改和调整项目合同条款。因此,项目实施机构和社会资本均应提高对项目合同严肃性的认识,在资格预审、采购需求形成过程、采购文件制定、采购合同文本制定、采购结果确认谈判等采购活动的关键环节,就双方关注的合同核心条款协商一致,防止出现后续履约风险。 

  在公共服务领域推广PPP模式,是党中央、国务院交给财政部门的一项重要任务,责任重大、使命光荣。下一步,财政部国库司(政府采购管理办公室)将按照财政部PPP工作领导小组的部署,继续完善相关制度研究和顶层设计,配合有关部门做好PPP项目采购环节的业务指导,不断优化PPP项目的政府采购方式、采购程序和监管方式,扎实推进PPP项目政府采购管理相关工作,助推PPP工作顺畅、高效开展。各级财政部门也要不辱使命、不负重托,勇挑重担,下好先手棋、打好主动仗,推动PPP 快速“从蓝图到现实”和落地开花结果!(财政部国库司巡视员 )

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